İyi denetlenirse yararlı olur

Kuntay Gücüm / Teori Dergisi Genel Yayın Yönetmeni

Dünya 2008 finans krizi itibaren yeni bir işletme biçimi olarak ulusal varlık fonlarını tartışıyor. Kriz sonrasında devlet sahipli şirketlerin dünya ekonomisindeki payının hızlı artışı, devletçiliğin yeniden yükselişi olarak yorumlandı. Bu sürecin önemli aktörlerinden biri, kamu işletmesi olan ulusal varlık fonları. Teori dergisinin geçtiğimiz kasım sayısında ulusal varlık fonlarını yükselen devletçilik gerçeği içinde incelemiştik. Ulusal varlık fonları tam olarak ancak bu zeminde incelenerek anlaşılabilir.

Artık dünya ekonomisinde bir varlık fonları gerçeği var. Bu fonları inceleyen enstitüler açıldı. 2008’de GAPP (Generally Accepted Principles and Practices) adı verilen ve Santiago Prensipleri veya deklarasyonu olarak da adlandırılan yönetim ilkelerini yayınladı. 2009’da Kuveyt deklarasyonu ile İnternational Forum of Sovereign Wealth Funds adıyla fonlar arasında uluslararası işbirliği kuruldu. Üyeleri arasında Çin, ABD, Kanada, İran, Şili, İtalya, Kazakistan gibi ülkeler yanında Bostvana, Trinidad ve Tobago gibi ülkelerin fonları da var. Yani ulusal varlık fonları, uluslararası kurum ile mevzuat ilkelerine sahip. 19 Ağustos 2016 tarihli Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun hazırlanırken, GAPP ile ekinde yer alan tanım ve açıklamalara sadık kalınmaya çalışıldığını görüyoruz.

GELİŞEN DÜNYANIN MODELİ

Refah fonlarında başı çeken ülke Çin. Hong Kong’u da dahil edersek en büyük 11 varlık fonunun dördü Çin hükümetine ait. Bu 4 fonun kontrol ettikleri toplam 2 trilyon doların üzerinde.

Başta ABD olmak üzere, Avrupa ülkeleri ile Japonya’da kamu yönetimindeki national pensions adı verilen emeklilik ve sigorta fonları, 20. yüzyılın başından itibaren önemli bir etkinliğe sahipti. Halen en büyük kamu fonu olan, Amerikan Hazine Bakanlığı’nın yönettiği Social Security Trust Funds 1935’de kurulmuştu; bugün 3 trilyon dolara yaklaşan varlığı var.

Sovereign Wealth Funds (ulusal varlık fonları) ise national pensions adı verilen fonlardan ayrı sınıflandırılıyor. Aşağıdaki tablolar bu iki fon türünün dünya üzerindeki dağılımını gösterir. İki tablonun karşılaştırması bize varlık fonları modelinin hangi dünyaya ait olduğunu anlatıyor. Varlık fonlarının Asya-Pasifik ile MENA (Kuzey Afrika-Ortadoğu hattı) bölgelerinde yoğunlaştığını görüyoruz.

Ulusal varlık fonlarının da önemli parçasını oluşturduğu devlet sahipli şirketlerin, 2008 sonrasında önemi o derece artmıştır ki IMF, Dünya Bankası, OECD bu gelişmeyi ele alan raporlar yayınladılar. OECD’nin 2013 tarihli State-Owned Enterprises Trade Effects and Policy Implications başlıklı raporunda, kamu sektörünün sınır ötesi genişlemesinin; OECD tarafından tespit edilen Kamu İşletmelerinin Kurumsal Yönetim İlkeleri, Dünya Ticaret Örgütü (DTO) anlaşması, serbest ticaret anlaşmaları, çok taraflı yatırım anlaşmaları ve bunların esasını oluşturan uluslararası pazarlarda rekabet prensibiyle çelişen sonuçlar yarattığı yazıyor. Kamu sektörünün sınır ötesi genişlemesiyle çelişenler, 1980’ler ve 1990’lar boyunca egemen liberalizmin önemli kurumsal ve teorik dayanaklarıydı.

KUVEYT DEKLARASYONU

Kuveyt deklarasyonu şu tespitle başlar: “Uluslararası Forum UVF’larının uluslararası para ve finans sisteminin önemli katılımcısı olduklarını kabul eder. Faaliyetleri hem sermaye ihracatçısı, hem de alıcısı ülkelerde büyüme, refah, ekonomik gelişmeyi destekliyor. Aynı zamanda makroekonomik ve finansal istikrara yardımcı oluyorlar.”

OECD, IMF gibi noeliberalizmin uluslararası kurumların raporlarında da varlık fonlarının istikrar ve büyümeye katkıları kabul edilir.

Çin Devlet Başkanı Şi Cinping, farklı bir içerikle de olsa küreselleşmeyi savunduğunda Türkiye’de şaşkınlıkla karşılandı. Şi’nin telaffuz ettiği şekliyle “küreselleşme”yi anlayabilmek için, varlık fonlarının da anlaşılması gerekir. Çin devlet şirketi COSCO ile konsorsiyum oluşturarak İstanbul Kumport limanı ile Yunanistan’ın Pire limanını da satın alan China İnvestment Corporation (CIC), Çin’in en büyük refah fonu. 29 Eylül 2007’de 200 milyar dolar sermaye ile kurulan ve günümüzde varlıkları toplamı 800 milyar doları aşan (CIC), 2015 sonu itibariyle varlıklarının %67.92’sini yurtdışında değerlendiriyor.

Kumport ve Pire limanlarının satın alınması Çin’in İpek Denizyolu Projesinin parçası. 21. yüzyıl ancak kamu önderliğinde gerçekleştirilebilecek uluslararası mega projelerinin yüzyılı olacak ve İpek Yolu Projesi gibi bu mega projelerin finansmanında varlık fonlarının büyük katkı sağlayacağını görüyoruz. Zaten UVF’ları, 21. Yüzyılın ihtiyacından doğdular.

HENÜZ SÜRECİN BAŞINDAYIZ

Diğer taraftan bir model olarak varlık fonları, henüz emekleme aşamasında. Kuveyt Deklarasyonu’nun başlangıcında şu söyleniyordu: “Uluslararası Çalışma Grubu, sermaye akışlarının gelişmekte olan doğasını ve bazı varlık fonlarının hâlâ operasyonlarını inşa sürecinde olduklarını kabul ediyor. Başka hükümet yatırımı düzenlemeleri hâlâ ortaya çıkabilir.”

Ulusal Varlık Fonlarının tarihini göz önünde bulundurduğumuzda, sürecin henüz ilk adımlarında olduğumuzu söyleyebiliriz. Eğer tarihi yüzyıllarla ifade edilen anonim şirketleri yetişkin insana benzetirsek, varlık fonları hâlâ yeni doğan ünitesinde. 2008’den itibaren farklı fonları mevzuatını geliştirmek için çalışmalar yoğunlaştırıldı. Fonların piyasa koşullarında etkin yönetimiyle çelişmeyecek şekilde şeffaflıklarının nasıl sağlanabileceğine ilişkin tartışma ve çalışmalar devam ediyor.

Türkiye’de TVF tartışmaları, fonun denetimi üzerine yoğunlaştı. Denetim mekanizmasının nasıl işletileceğini anlayabilmek için, ilgili düzenlemelerin yapılmasını beklememiz gerekiyor. Fakat Türkiye’de hem kamunun hem de kamu dışı sektörün güvenebileceğimiz güçlü bir teftiş ve denetim birikimi olduğunu hatırlatalım. Kabul edilmiş prensiplere uygun ve sağlıklı bir denetim sistemi kurmayı amaçlayan bir siyasi irade, bu amacında zorlanmayacaktır. Aksine hareket edecek bir siyasi irade ise doğru denetim sistemini en fazla geciktirebilir. Fakat kamu denetiminde yaşanabilecek bir zaafiyetin Türkiye’ye faturası kabarık olur.

VARLIK FONLARI BİZİM GELENEĞİMİZLE UYGUNDUR

Varlık fonları, aslında finansal işletmeler ve devletçi bir ekonomik modelin finans kuruluşları üzerinden örgütlenmesi bizim ülkemizin tecrübeleriyle de uyumlu. 1930’larda Türkiye’de devletçilik, kamu bankaları üzerinden yönetilmişti: Sümerbank; Etibank, Halkbank, Ziraat Bankası, Denizbank hatta İkinci Beş Yıllık Plan’da görev üstlenen İş Bankası. TVF’nun kaynak sorunu üzerinden yürütülen tartışma, aslında Türkiye’de kamu işletmeciliğinin mümkün olup olmadığını tartışıyor.

Türkiye’nin 1930’lardaki tecrübeleri, iyi bir işletmecilikle birleştiğinde kamu şirketlerinin finans kurumları üzerinden örgütlenmesinin başarılı sonuçlar verebileceğini gösterir. İşletmeciliği kötü yapıldığında bile başarılı olabilecek bir şirket modeli ise henüz keşfedilmedi.